广西壮族自治区国土资源厅
索 引 号:4500-1-1-131-20180129-0043629 文 号:
发布机构:广西国土资源厅 生成日期:2018年1月29日
主题分类:新闻中心\媒体声音 主 题 词:
“铝都”突围
广西平果采矿临时用地改革调查
发表时间:2018-01-29 09:21:02
作者:范雁阳 梁英佑
来源:中国国土资源报
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从广西壮族自治区首府南宁市向北驱车两个小时,就来到了广西最大的“铝都”——平果县。一下高速,一幅巨大的广告牌映入记者眼帘,上面写着邓小平那句有名的话——“广西平果铝要搞!”。

这是一座建在铝矿上的城市。平果县城外遍布红土,这些红土里埋藏着丰富的铝土矿石。依仗丰富的铝矿资源,中国南方最大的氧化铝原料基地——平果铝土矿就坐落于此。铝矿产业为这座城市带来了数百亿的产值,年均GDP贡献率超过7%

因铝而兴,也因铝而困。平果铝土矿采矿占地量大、占地速率高,是国内同等规模露采铝土矿年用地量的34倍。随着大量土地被占用,生态环境恶化、失地农民安置等问题也随之而来,矿地、人地矛盾日益凸显。

大量占用土地甚至是耕地搞矿业,显然不是这座城市发展的长久之计。重压之下,这座资源型城市该如何突围?

 

困境

征收带来多重问题

作为我国首批国家规划矿区,平果铝土矿由那豆、太平、教美、果化—龙津、大隆等5个矿区组成,分布面积1750平方公里,已探明资源总量约2.9亿吨。由于平果铝土矿矿石埋藏浅、适合露天开采,且主要分布在坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地内,其采矿用地呈现出“两多一高”的特点,即占地多、占用耕地多、占地速率高。

然而,平果县人均耕地不足1.33亩,是典型的人均土地资源少、优质耕地少、人地矛盾突出的县份。按现有规模测算,平果铝土矿每年需新征采矿用地近3000亩,最终将占用土地约10万亩,这其中90%以上为耕地,占平果县总耕地面积的1/5以上。

“面对大量的采矿用地需求,一方面我们要划红线、保资源,耕地红线肯定不能碰,另一方面我们又要保障好企业用地,不能让用地问题拖了企业发展的后腿。矿业经济发展与土地资源稀缺的矛盾长期存在。”平果县国土资源局副局长黄颖道出自己的苦衷。

矿山企业也有一肚子苦水。“企业要使用农村集体所有的土地,必须先将集体所有的土地征收为国有土地,之后,再通过国有土地出让的途径获取。征收一亩地大概要67万元,成本太高!”中国铝业广西分公司矿业公司主任工程师廖思福表示,从矿业用地的获取途径来看,征收土地不仅程序复杂,而且成本高昂,对矿山企业来说负担较大。

据统计,19942005年,平果铝土矿以征收方式(划拨或出让)共获得采矿用地面积438.358公顷,其中占用耕地314.137公顷,已累计积存采矿复垦后耕地近200公顷。大量土地积存,不仅严重影响了矿山生产和企业经济的持续发展,还使企业背负着沉重的土地包袱。

目前,我国对矿山采矿用地的供地一般采取征收的方式,即由政府征收集体土地,以划拨或出让的方式供给矿山企业使用。矿山企业在露天采矿过程中进行土地复垦,采矿结束后即复垦为可耕种的土地,复垦后的土地其使用权属于企业,所有权属国家。

按照征收方式解决矿山采矿用地,企业虽然获得了被征土地的使用权,但由于企业没有耕种的动力和条件,大量复垦的土地将面临着被丢荒的窘境,而农民则因失去了土地的所有权和使用权(承包权)而不能耕作,没有了生活保障。

“这样的问题积累下去,不仅大量土地资源被浪费,而且会导致社会和民生问题,政府压力也大。”黄颖坦言。

 

改革

转变用地供地方式

由于平果铝土矿露采推进速度快,用地周期相对较短,从征地、开拓、采准、采矿到复垦结束还地,平均用地周期约为4年,其中采矿用地为23年左右,开采用地性质类似于临时用地。

其实,平果铝土矿在采取划拨方式征收土地时,有的村民小组为了不永久失去土地,曾主动提出要求按“租地”方式提供土地进行采矿,企业采空后,复垦好再还回来。

“平果县人民政府还组织中国铝业广西分公司开展了‘租地’准备工作,专门进行了调研,制定出台‘租地’方案,但最后未能实质操作。”廖思福说,虽然最初的方案没有通过,但是这也证明村民们对企业有复垦还地的期望,“租地”(临时用地)的概念已经得到了他们的理解和接受。

面对日益尖锐的人地、矿地矛盾,采矿用地供地方式的改革,显得愈发重要和迫切。当地方政府、国土资源部门以及企业开始冷静思考,力求寻求一条既能解决矿地矛盾而又能保障国家、地方、企业、农民多方利益的采矿用地新路子。

经过多方的不懈努力,20022月,平果县人民政府、中国铝业广西分公司提交了《平果铝土矿采矿用地供地方式改革方案》,并于20044月上报国土资源部审批。2004129日,国土资源部在北京召开了《平果铝土矿采矿用地方式改革试点项目》专题工作会议,总体上同意试点项目方案的实施。

200571日,国土资源部下发《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》,同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点,采矿用地由征收方式改革为临时用地的方式供地。

“采矿用地试行分期实施、分期供地、到期归还的临时用地方式使用农民集体土地,不转变农村集体土地农业用途,不再实施集体土地征收程序,维持土地的集体所有权性质和承包经营关系不变,这是改革试点的重点。”廖思福说。

广西国土资源厅土地利用处处长覃秋菊指出,采矿临时用地改革的重要意义在于:一是在不改变土地权属性质的原则下,矿业用地补偿标准明确界定到位,最大限度地保障农民的根本利益;二是采取采矿临时用地方式来解决平果铝土矿采矿用地问题,减少矿业用地的行政审批环节;三是确保企业矿业用地、复垦、还地等在国家现行法律法规和《中华人民共和国土地管理法》总体原则下可控、受监管,有利于政府对土地的宏观调控;四是土地复垦以恢复耕地为主要目标,复垦还地于民,土地的用途不变,有利于节约和保护耕地;五是有利于土地复垦和生态环境重建,保证了资源、生态、环境的可持续发展。

经过10多年来的实践,平果县完成了采矿临时用地报批、批后实施、采矿、工程复垦和还地的完整工作闭环。通过对试点实践的不断总结,建立了平果铝土矿采矿临时用地批、供、管、用、复垦、还地和耕地保护等一整套相应的实施办法、管理制度、标准与规范。这些管理办法、标准和操作程序,符合国家、自治区有关法律、法规,为进一步推进采矿临时用地改革工作,规范采矿临时用地管理提供了政策依据。

截至201710月底,平果县累计实施完成7个批次1081.7310公顷采矿临时用地审批,节约新增建设用地指标1081.7310公顷。平果铝土矿示范点累计完成838.3539公顷采空区复垦,其中通过广西国土资源厅、百色市国土资源局验收733.2869公顷(恢复耕地395.9885公顷),累计实施还地510.4932公顷。

 

变化

从占土地到还良田

“我们的合作社养了100多头牛,饲料全是用我们自己种的牧草,这些牧草有营养,牛特别喜欢吃!”2017113日,平果县果化镇布荣村党支部书记方琳高兴地对记者说。他的身后,是大片绿油油的牧草地。

方琳告诉记者,布荣村成立了平果县农东牧草种养专业合作社,采取“合作社+农户”的经营模式,发展养牛、养羊项目,通过自己种植牧草,饲料自给自足,有效降低了成本。种牧草的地来全部来自采矿复垦地,目前已流转和入股的复垦地有67公顷。

果化镇是平果铝土矿的主要矿区之一,农村有大量土地被矿山企业征收或征用。

廖思福说:“采矿临时用地最终还要还地给农民,而且还要能耕种。因此,矿山采空区的土地复垦及生态重建工作就显得尤为重要。”

在采矿临时用地改革试点过程中,中国铝业广西分公司尽量缩短用地周期,及时复垦还地于民,其中部分试点土地提前12年完成复垦并还地于民。同时,矿业公司积极开展矿区表土剥离工作,根据采矿用地设计,采取分段剥离、分段采矿模式剥离表土,剥离的耕地耕作层全部用于矿区土地复垦,确保高质量复垦还地于民。

截至目前,中国铝业广西分公司已完成100多个采场采空区土地复垦,复垦面积达838.3539公顷,通过验收733.2869公顷,确认恢复耕地面积395.9885公顷,采空区复垦率达100%。同时实施表土剥离500万立方米,剥离表土全部用于土地复垦整治项目。

为确保还地后土地的农业利用,确保农民生活水平不下降,平果县政府和企业合作,引导矿区百姓利用采矿复垦土地,改变经营模式,实行土地集中开发,多渠道发展特色经济。目前,马头、果化、太平、坡造等矿区周边4大乡镇,积极利用示范点复垦地,大力开展高产高糖糖料蔗、优质高产木薯等“双高”特色农业种植。

记者在果化镇的那荣村看到,村委通过引进产业脱贫公司,以产业发展作为扶贫开发重点,以“公司+合作社+党支部+贫困户”的模式,在复垦地上开发种植构树、牧草,同时发展饲养奶牛,产业扶贫形势喜人。

在马头镇的龙来村,村民们引进外资,建设养殖场(微型企业)发展奶牛及家禽养殖;在太平镇的古案村,村民们则利用酒精废渣改良复垦地,种植了高产高糖的糖料蔗。

覃秋菊表示,平果铝土矿通过采矿临时用地改革,矿山企业及时复垦还地于民,政府组织引导节约集约用地,农村发展高效现代农业,实现了一个良性循环。不仅矿区生态环境得到切实保护和恢复,避免了复垦土地不能很好利用的现象,还实现了节约集约用地、保护耕地的多重目的,取得了明显的经济、社会和生态效益。

 

未来

函待完善政策法规

在平果铝土矿开展的一系列工作,有力地推进了我国矿业用地制度改革的进程,为广西乃至全国范围内类似条件的矿山企业解决采矿用地问题提供了样板。但是在改革过程中,一些问题也暴露出来。

平果铝土矿采矿临时用地还地后,生物复垦由村民小组负责实施。由于复垦后土地现状位置、地类都已发生本质变化,农户土地承包经营权原地块位置、地类均发生了改变,在实施土地调整工作中,原则上以还地耕地面积占原临时用地耕地面积的比例作为土地调整比例进行调整,但在实际操作中,却遇到了技术上的难题,目前尚未找到一个比较完善的调整办法。

另一个“软肋”是矿区涉及占用基本农田的问题。由于矿产开发利用规划与土地利用规划、矿业用地土地审批权与探矿权采矿权在衔接上存在一些偏差。经核查,平果铝土矿矿区范围内划定有基本农田,导致矿山企业办理采矿证、采矿及复垦等行为,将违反国家有关法律规定。

廖思福建议,上级国土资源部门在采矿用地方式改革试点的原则框架内,出台相应与改革试点(扩大试点)的配套政策,切实有效地解决试点矿区涉及占用基本农田、用地合规性、矿业权设置等瓶颈问题。

廖思福说,由于国内一般露天开采作业的矿山企业,大都占地周期短,易于进行土地复垦,对这类矿山企业的采矿临时用地,国家在法律、法规或政策上,还未加以明确界定,因而一些改革突破会与现行法律、法规存在冲突。

他建议,国家应明确采矿临时用地的法律概念或定义。同时,国土资源部门应制订出台全国普适的,针对露天矿山采矿临时用地审批、批后实施、土地补偿、供地、复垦、验收、还地等工作流程的操作规范及政策,以政策或法规的形式,规范露天矿山采矿临时用地管理。

去年3月,在国土资源部开展的国土资源节约集约模范县(市)模式、技术、制度、管理“四个创新”示范点建设活动中,平果县获批成为全国首批示范点之一。平果县采矿临时用地管理制度创新的经验与成果,将在全国得到推广。

“改革永远在路上!”这是记者在矿区采访时,听到的最多的一句话。对于参与平果铝土矿采矿临时用地改革的实践者们而言,这场改革远未结束,新的工作已经启程。可以预见的是,一个绿色生态、节约集约、和谐发展的矿区,将为“铝都”插上腾飞的翅膀。

 


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